POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO

El origen de esta publicación es el proyecto-contrato de investigación financiado por el Centro de Estudios Andaluces «Concurrencia y (des)coordinación en las políticas activas de empleo: factores de distorsión de la gobernanza en Andalucía» (PRYO59/10), coordinado por Santiago Delgado Fernández. En dicho proyecto participaron desde el principio siete investigadores (José Antonio Ivars Sánchez, Francisco Javier Luque Castillo, Manuela Ortega Ruiz, Antonio Robles Egea, Nieves Saniger Martínez, y Rafael Vázquez García), a los que con posterioridad se sumaron Antonio Martínez López, Nieves Ortega Pérez y Álvaro López Osuna. En el desarrollo del proyecto se aplicó el enfoque de la gobernanza para el análisis de las políticas activas de empleo que se desarrollan en Andalucía. Este proceder mostró no sólo el grado de mantenimiento de las políticas desarrolladas por los distintos niveles de gobierno, sino también algunos solapamientos y duplicidades que se dan en la concurrencia de los actores implicados.
Junto con algunos de los hallazgos del proyecto, esta obra colectiva ofrece una aproximación general a las políticas activas de empleo, centrándonos en el contexto y proceso de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Para ello, hemos divido los contenidos en tres bloques que repasan esta política sectorial. El primero, compuesto por cuatro capítulos, lleva a cabo una aproximación conceptual a las políticas de empleo desde la Ciencia Política, el Derecho, la Sociología y la Economía. El segundo bloque, por su parte, se ocupa de los actores y del proceso de las políticas activas de empleo, ofreciendo una amplia visión al acercarse a cuestiones como el liderazgo en su gestión, su distribución competencial y actores implicados, y la evaluación de sus efectos. Por último, el tercer bloque aborda aspectos sectoriales de la intervención pública sobre el mercado de trabajo, mostrando un espacio de acción pública extremadamente amplio y transversal tanto en términos sustantivos como operativos.
En el primer capítulo, «Las políticas activas de empleo. Una mirada desde la Ciencia Política», la Dra. Nieves Ortega aborda, desde un enfoque constructivista, el concepto de política activa de empleo y su análisis desde la Ciencia Política. Por un lado, aborda los elementos de las políticas activas y pasivas de empleo, desde posicionamientos más tradicionales en cuanto a su contenido sustantivo (instrumentos de promoción del empleo y procesos de formación ocupacional) hasta la incorporación de los nuevos yacimientos de empleo y de los pactos territoriales como herramientas innovadoras de la intervención pública. Por otro lado, expone el nacimiento y desarrollo de la Estrategia Europea de Empleo, y su evolución en la pasada década, así como su influencia (mayoritariamente técnica) sobre la política nacional en materia de empleo. Este trabajo descubre una definición y diseño de medidas desprovistas de posicionamiento político, propiciadas desde el nivel comunitario, que encuentran su futuro acomodo en la iniciativa local.
El Dr. Luis Ángel Triguero Martínez, en el siguiente capítulo «Las políticas activas y pasivas de empleo: un estudio desde el Derecho», trata las políticas activas de empleo desde el campo del Derecho. El autor se interroga sobre el concepto de política de empleo —activa y pasiva— que mejor se corresponde con la realidad normativa y social actual y particular de la Comunidad Autónoma de Andalucía. A su juicio, como se verá, es preciso formular un concepto amplio si, en verdad, se desea entender las distintas intervenciones públicas —y privadas— que en esta materia se están llevando a cabo. El Dr. Triguero se propone dar respuesta a una cuestión fundamental: ¿se puede hablar de la política de empleo haciendo referencia al conjunto de decisiones y acciones públicas que tienen como finalidad esencial la consecución del equilibrio satisfactorio entre la oferta y la demanda de trabajo —en sus aspectos cuantitativos y cualitativos o de calidad—, la protección de las situaciones de desempleo y, asimismo, el conjunto de todas aquellas políticas públicas de acompañamiento necesarias? Sus reflexiones nos acercan un enfoque necesariamente más participativo y colaborativo entre los distintos niveles de gobierno, y con los agentes sociales.
El estudio del Dr. Martínez López explica la naturaleza sociológica de las políticas activas de empleo, y especialmente de la orientación laboral en el marco de los mercados flexibilizados propios de nuestros días. Bajo el título «Las políticas activas de empleo vistas desde un análisis sociológico» aborda la explicación de las políticas activas de empleo desde un enfoque sociológico, recurriendo también a trazos de la economía, la psicología y el trabajo social, para desembocar aportando conclusiones en dos ámbitos. Por un lado, el análisis macrosociológico demuestra que las políticas activas se definen desde el escenario de la Unión Europea como soluciones al desempleo y la cuestión social, sin embargo no dejan de ser recetas de sustentación ideológica de políticas económicas ortodoxas ensayadas con diferentes y escasos éxitos según países (muy escasos en el caso español y andaluz). Por otro lado, desde el ámbito microsociológico, estas medidas de empleo pueden entenderse como acciones pedagógicas extraordinarias de poco calado, que si bien muestran utilidad puntual para algunos de sus públicos, generalmente no son eficaces en la búsqueda personal e individualizada de empleo. Por tanto, en este momento de encrucijada laboral es fundamental profundizar en el estudio de las políticas activas de empleo tanto en la Unión Europea como en España.
El bloque lo cierran el Dr. Antonio Camacho y la Dra. Mercedes Rodríguez Molina, con su trabajo «Políticas activas de empleo: una perspectiva económica comparada». A lo largo de ese capítulo, realizan un análisis comparado del esfuerzo realizado por la economía española frente a las europeas más relevantes, tanto aquellas de una importancia significativa como Alemania, Francia o el Reino Unido como otras menores, donde el esfuerzo en términos de políticas activas de empleo ha sido singular —como es el caso de Dinamarca, Finlandia o Suecia—. Igualmente analizan el peso que tienen las políticas activas y pasivas, que suele explicarse a través de la orientación general y el grado de desarrollo del Estado de Bienestar, de las diferentes tradiciones y características institucionales de cada país, de las fases del ciclo económico y la tasa de desempleo existente. El periodo objeto de estudio va desde 1985 a 2010, en el que identifican las tendencias en la instrumentación de dichas políticas, así como las implicaciones de los ciclos económicos en la ejecución de las mismas.
Inaugurando el segundo bloque, encontramos el capítulo del Dr. Santiago Delgado Fernández y del investigador Álvaro López Osuna, «Expertise y percepciones de los actores públicos y privados responsables de la elaboración, implementación y evaluación de las políticas activas de empleo en Andalucía. Propuestas para una mejor praxis». Los autores abordan como elemento principal de análisis la percepción que los actores implicados en el diseño e implementación de las políticas activas de empleo en Andalucía tienen sobre algunas características y elementos del proceso. Para ello, abordan por un lado, el grado de especialización (expertise) de quienes en modos y grados distintos participan en la elaboración, implementación y evaluación de las políticas públicas de empleo en Andalucía. Por otro, se detienen en la percepción que estos actores tienen sobre las concurrencias y (des) coordinaciones en cada una de las mencionadas fases. En último término, a raíz de las principales conclusiones, proponen diversas propuestas para la mejora de la praxis de las políticas activas de empleo en Andalucía.
El capítulo sexto «La formación para el empleo: reparto de competencias entre niveles de gobierno y otros actores involucrados» del investigador Francisco Javier Luque Castillo analiza la distribución de competencias en materia de empleo, así como las normas que ordenan en Andalucía las relaciones entre administración autonómica y entes locales. Luque trata también las reglas que regulan las interacciones entre administraciones y agentes sociales —como actores fundamentales del sistema de relaciones laborales—.
Por su parte, la Dra. Margarita Pérez Sánchez y el investigador Francisco Javier Alarcón González fijan su mirada en el papel que juega la evaluación de la formación para el empleo, concretamente de la profesional ocupacional, aquella dirigida prioritariamente a los trabajadores desempleados. En su capítulo «La evaluación de las políticas de empleo: necesidad, estrategias y metodologías de la formación profesional» proponen un proceso evaluativo para la política de formación para el empleo, y en concreto de los distintos programas y cursos formativos. Para ello, a partir de los objetivos los autores han diseñado una serie de variables y sus respectivos indicadores e índices, que permiten valorar la calidad de los procesos formativos, con una aproximación global interesada tanto en aspectos cuantitativos como cualitativos.
El bloque segundo se cierra con el trabajo «Estudio de una política de inserción sociolaboral: diseño, evaluación y resultados» de los Doctores Nieves Ortega Pérez, Margarita Pérez Sánchez y Antonio Trinidad Requena, que presentan el estudio del diseño y evaluación del Proyecto «Granada-Empleo», como política de inserción sociolaboral desarrollada por la Diputación Provincial de Granada. Esta estrategia de intervención en materia sociolaboral está dirigida a la mejora del funcionamiento del mercado de trabajo y de las posibilidades de empleo de la población en desventaja de la provincia, que presenta elevadas tasas de inactividad y desempleo de larga y muy larga duración. Este ambicioso programa ha sido financiado por el Fondo Social Europeo y coordinado por el Área de Cultura, Juventud y Desarrollo Local de la Diputación de Granada de 2009-2011. Esta contribución aborda el estudio del programa a en tres apartados: por un lado, presenta el diseño de la política (objetivos y actores intervinientes), el proyecto de evaluación externa al que fue sometido por un equipo interdisciplinar de la Universidad de Granada, y los resultados de esa evaluación. Este capítulo arroja luz sobre los logros de la combinación de instrumentos innovadores —los pactos territoriales para el empleo— de las políticas activas de empleo y otros clásicos —como los itinerarios de formación e inserción laboral—.
El profesor Ivars Sánchez es el encargado de iniciar el bloque tercero con un trabajo sobre «Los retos de las políticas activas de empleo ante el mercado de trabajo». A partir de una descripción de lo demandado por las organizaciones y los empleadores —mayor cualificación, nuevas competencias, o movilidad geográfica, entre otras cuestiones—, Ivars analiza la necesidad de provocar un cambio significativo en las políticas activas de empleo, en los poderes públicos y en sus agentes con el fin de poder incentivar y favorecer la creación de empleo. En su trabajo, en primer lugar, expone la situación que actualmente viven las organizaciones empresariales y su entorno, y qué perfiles laborales demandan. Basándose en ese contexto, en segundo lugar, plantea cómo deben orientar los poderes públicos sus políticas de empleo con el fin de conseguir una mayor proximidad entre el sistema educativo (la escuela) y el sistema productivo (la empresa). En tercer lugar, el trabajo se detiene en cuestiones tales como el itinerario profesional y sus fases; y por último, plantea los cambios que deberían adoptarse en las políticas activas de empleo en España en la lucha contra el desempleo.
En el capítulo décimo «Yacimientos de empleo y políticas sociales: los servicios relacionados con la atención a personas en situación de dependencia en Andalucía» de las investigadoras M.ª Ángeles Minguela Recover y Soraya Ruiz Peñalver se estudia la importante cuestión del impacto de la implementación de la Ley de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia de 2006 tiene sobre la economía andaluza, y su capacidad de creación de empleo y tejido productivo para ser considerada un nuevo yacimiento de empleo. Como se verá, esta inversión del Estado en bienestar social es generadora de escenarios de estabilidad en el mercado de trabajo andaluz, y se ha convertido en una oportunidad para colectivos especialmente desfavorecidos, como son las mujeres, los jóvenes, o desempleados de larga duración.
La Dra. Manuela Ortega Ruiz en su análisis «Las políticas activas de empleo: ¿un caso de desgobernanza? Estudio sobre los cursos de formación en Andalucía en un contexto de crisis» examina esta oferta formativa con objeto de comprobar si existe coordinación entre las organizaciones encargadas de la puesta en práctica de esta medida. Para ello, aborda, en primer lugar, el entramado administrativo actual en España, centrándose en el caso andaluz, que desarrolla los cursos de formación como instrumento de política de empleo. En segundo lugar, expone los instrumentos de coordinación existentes y los casos de solapamiento entre los actores participantes en el proceso.
La Dra. Nieves Ortega Pérez y la investigadora M.ª Virtudes Pérez Ropero añaden a este bloque un análisis sectorial sobre «Las políticas activas de empleo dirigidas a la población inmigrante en Andalucía. Aproximación a sus arenas de acción y actores participantes». En este capítulo abordan el diseño competencial autonómico y local en materia de políticas de formación e inserción laboral dirigidas a trabajadores extranjeros. Así mismo exponen la articulación de su financiación y del papel desarrollado por la iniciativa municipal y provincial. Esta investigación muestra, por un lado, que el diseño institucional ha favorecido tradicionalmente la iniciativa municipal en esta política, haciéndola depender de las relaciones que establece con sus respectivos gobiernos autonómicos, y olvidando la participación provincial. Por otro lado, con el estudio de caso de la Diputación de Granada, apuesta por la importancia que adquiere este nivel a través de los programas de concertación social y del desarrollo de medidas que con carácter general o específico afectan a la población inmigrante.
Finalmente, una sugerente aportación a esta obra colectiva. El capítulo de la Dra. Blázquez Vilaplana «Las políticas activas de empleo en el ámbito penitenciario con perspectiva de género, un estudio de caso: Andalucía», enmarcado en el binomio estudios de género-análisis de políticas públicas, examina las políticas activas de empleo que se han implementado en las cárceles de Andalucía. Para ello se exploran tanto aquellos centros que son únicamente de mujeres (Alcalá de Guadaira-Sevilla) como aquellos donde éstas ocupan módulos «específicos» y unidades de madres en la Comunidad Autónoma de Andalucía. La referencia temporal es 2009, como fecha clave para la aprobación e implementación del Plan de Igualdad en el ámbito penitenciario.
Consideramos que el conjunto de trabajos de esta obra aporta una «mirada» actualizada sobre las políticas activas de empleo. Conceptualmente se recogen amplias definiciones de este ámbito de las políticas públicas desde distintas disciplinas de las Ciencias Sociales, Jurídicas y Económicas, que le permiten al lector una comprensión integral de la evolución del contenido sustantivo de las intervenciones en materia de empleo. Así mismo, estas investigaciones ofrecen un completo recorrido por el proceso de formulación de estas políticas y de sus actores participantes, desde aspectos del liderazgo, diseño competencial y engranaje institucional, hasta (de modo novedoso) propuestas y resultados de la evaluación de una política de inserción laboral en Andalucía. Este panorama se completa con estudios cualificados que permiten abundar en algunos aspectos sectoriales de las políticas activas de empleo, por grupo objetivo (mujeres o inmigrantes), por instrumentos de acción (yacimientos de empleo y formación) o sobre el contexto (mercado de trabajo). En definitiva, esta monografía hace dos grandes aportaciones a los estudios sobre políticas de empleo y mercados de trabajo: por un lado, combina el análisis de instrumentos tradicionales de estas políticas (formación ocupacional, servicios de orientación, creación y promoción del empleo) con herramientas más innovadoras dentro de la dinámica promovida por la Estrategia Europea de Empleo (como son los yacimientos y los pactos territoriales). Por otro lado, aporta valoraciones y evaluaciones, tanto cuantitativas como cualitativas, de políticas activas de empleo implementadas en el territorio andaluz, que se suman a la escasa literatura existente sobre su efectividad.
Granada, mayo de 2013.

INTRODUCCIÓN.—LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO. UNA MIRADA DESDE ANDALUCÍA . IX
SANTIAGO DELGADO FERNÁNDEZ y NIEVES ORTEGA PÉREZ
Universidad de Granada
BLOQUE I
APROXIMACIÓN GENERAL A LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO
LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO. UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA POLÍTICA . 3
NIEVES ORTEGA PÉREZ
Universidad de Granada
LAS POLÍTICAS ACTIVAS Y PASIVAS DE EMPLEO: UN ESTUDIO DESDE EL DERECHO . 27
LUIS ÁNGEL TRIGUERO MARTÍNEZ
Universidad de Granada
LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO VISTAS DESDE UN ANÁLISIS SOCIOLÓGICO . 41
ANTONIO MARTÍNEZ LÓPEZ
Universidad de Granada
POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO: UNA PERSPECTIVA ECONÓMICA COMPARADA . 57
JOSÉ A. CAMACHO BALLESTA y MERCEDES RODRÍGUEZ MOLINA
Instituto de Desarrollo Regional, Universidad de Granada
BLOQUE II
ACTORES Y PROCESO DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO
EXPERTISE Y PERCEPCIONES DE LOS ACTORES PÚBLICOS Y PRIVADOS RESPONSABLES DE LA ELABORACIÓN, IMPLEMENTACIÓN Y EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN ANDALUCÍA. PROPUESTAS PARA UNA MEJOR PRAXIS . 85
SANTIAGO DELGADO FERNÁNDEZ y ÁLVARO LÓPEZ OSUNA
Universidad de Granada
LA FORMACIÓN PARA EL EMPLEO: REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE NIVELES DE GOBIERNO Y OTROS ACTORES INVOLUCRADOS . 99
FRANCISCO JAVIER LUQUE CASTILLO
Universidad de Granada
LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO: NECESIDAD, ESTRATEGIAS Y METODOLOGÍAS DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL . 111
MARGARITA PÉREZ SÁNCHEZ y FRANCISCO JAVIER ALARCÓN GONZÁLEZ
Universidad de Granada
ESTUDIO DE UNA POLÍTICA DE INSERCIÓN SOCIOLABORAL: DISEÑO, EVALUACIÓN Y RESULTADOS . 133
NIEVES ORTEGA PÉREZ, MARGARITA PÉREZ SÁNCHEZ y ANTONIO TRINIDAD REQUENA
Universidad de Granada
BLOQUE III
ASPECTOS SECTORIALES DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO
LOS RETOS DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO ANTE EL MERCADO DE TRABAJO . 159
JOSÉ ANTONIO IVARS SÁNCHEZ
Cámara de Comercio de Granada
YACIMIENTOS DE EMPLEO Y POLÍTICAS SOCIALES: LOS SERVICIOS RELACIONADOS CON LA ATENCIÓN A PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA EN ANDALUCÍA . 179
M.ª ÁNGELES MINGUELA RECOVER y SORAYA RUIZ PEÑALVER
Instituto de Desarrollo Regional, Universidad de Granada
LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO: ¿UN CASO DE DESGOBERNANZA? ESTUDIO SOBRE LOS CURSOS DE FORMACIÓN EN ANDALUCÍA EN UN CONTEXTO DE CRISIS . 201
MANUELA ORTEGA RUIZ
Universidad de Granada
LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO DIRIGIDAS A LA POBLACIÓN INMIGRANTE EN ANDALUCÍA. APROXIMACIÓN A SUS ARENAS DE ACCIÓN Y ACTORES PARTICIPANTES . 217
NIEVES ORTEGA PÉREZ y M.ª VIRTUDES PÉREZ ROPERO
Universidad de Granada
LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO EN EL ÁMBITO PENITENCIARIO CON PERSPECTIVA DE GÉNERO, UN ESTUDIO DE CASO: ANDALUCÍA . 245
BELÉN BLÁZQUEZ VILAPLANA
Universidad de Jaén
AUTORES . 267