LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN. RÉGIMEN JURÍDICO Y ESTUDIO CRÍTICO DEL MODELO NORMATIVO

«Todo trabajador tiene derecho a trabajar en condiciones que respeten su salud, seguridad y dignidad»
Artículo 31.1 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea 1

El lector tiene ante sí una investigación solvente y rigurosa sobre «Los Servicios de Prevención», que tiene su origen en la Tesis doctoral presentada, bajo mi dirección, por la autora, Marina Fernández Ramírez, Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Málaga, y que ha sido convenientemente revisada y actualizada para su publicación. Es bien sabido que la institución de los Servicios de Prevención es la columna vertebral de nuestro modelo preventivo. Ciertamente, la organización y gestión de la prevención de los riesgos laborales en la empresa es uno de los elementos institucionales más importantes sobre los que se asienta el sistema español de Seguridad y Salud en el Trabajo, constituido en torno al eje central de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), que transpuso al ordenamiento interno la Directiva Marco 89/391/CEE. En concreto, es esta Directiva Marco, a través de su artículo 7, la que impone a las empresas la obligación de organizar unos servicios de protección y prevención. Por su parte, será el Capítulo IV de la LPRL de 1995 el que adopte el modelo organizativo general establecido en la Directiva, desarrollándolo en sus trazos básicos a través del artículo 30 y, después, de manera más singularizada, mediante el RD 39/1997, de 17 de enero.
Bajo las exigencias de transposición de la Directiva Marco, nuestro Derecho interno incorpora la institución de los Servicios de Prevención, como eje del modelo legal de prevención de riesgos laborales y de lo que se ha dado en llamar «gestión preventiva». Esta institución ha sido objeto de análisis relevantes, que están en la mente de todos, pero estaba necesitada de un estudio completo y actualizado atendiendo tanto a los cambios de regulación directos sobre la propia institución objeto de estudio, como a la fuerza que imprimen los cambios de los marcos de referencia legislativos y sus consecuencias en la metamorfosis de muchas de las instituciones preventivas.
Para ello, Marina Fernández utiliza una metodología adecuada a las exigencias comprensivas y explicativas del objeto de investigación. Todo ello en el marco de una orientación metodológica (eminentemente jurídica) guiada por la comple¬mentación del análisis de la vertiente estructural (o técnico-jurídica) con la vertiente funcional y crítica (o de política del Derecho) del objeto de estudio. El análisis que lleva a cabo se contextualiza en el proceso de renovación conceptual y normativo en el que se ha visto envuelto la Prevención de los Riesgos Laborales, como disciplina que ha pasado desde una seguridad reactiva a otra pro-activa y que como bien jurídico a proteger, es una cuestión ya arraigada que ha trascendido de las organizaciones individuales para afectar a la sociedad civilizada en su conjunto, en el marco de una estrategia global. Los Servicios de Prevención se enmarcan típicamente dentro de esta nueva disciplina del Derecho Social en que consiste y se resuelve el Derecho de la Prevención de Riesgos Laborales.
Como es sabido, la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, consagra el principio general de que la gestión preventiva debe comprender la necesaria planificación, buscando un conjunto coherente capaz de integrar la técnica, la organización y condiciones de trabajo, las relaciones entre las personas y la influencia de los factores ambientales. El marco normativo se construye con base a la idea de que la seguridad y salud se inserte en el «sistema general de gestión de la empresa» (art. 16.1 LPRL). Conforme al art.14.2 LPRL, en el cumplimiento del deber de protección, el empresario debe garantizar la seguridad y salud de los trabajadores, y entre otras obligaciones y en el marco de sus responsabilidades, deberá constituir una «organización», que se erige en el «instrumento técnico» de asesoramiento y apoyo al empresario en el cumplimiento de su deber de seguridad. La realización de la planificación preventiva abarca la predisposición de medios humanos, materiales, económicos y conocimientos técnicos adecuados. El conjunto de recursos para las actividades preventivas debe ser establecido dentro de la organización empresarial con arreglo a algún método o modalidad organizativa de prevención, y ello estará en función de las características de la empresa, tales como la actividad y tamaño de la empresa, y la magnitud de los riesgos detectados. La Directiva 89/391/CEE impone al empresario la obligación de constituir en la empresa uno o varios servicios que garanticen la protección y prevención de los riesgos para la seguridad y salud de los trabajadores. La regulación básica de la organización de la prevención se contempla en los arts. 30 a 32 bis LPRL donde se regulan los aspectos esenciales del deber empresarial de «organizar» la prevención en la empresa. La LPRL reproduce el esquema comunitario del art. 7 de la Directiva Marco, y establece un sistema flexible de organización, considerando el servicio de prevención no solamente como un órgano sino como una función o un conjunto de funciones que pueden ser desempeñadas a través de diversas fórmulas organizativas. Reténgase que dicho Capítulo de la LPRL tiene por rúbrica «Servicios de Prevención», entendiendo los mismos como «función» (deber empresarial de constituir una organización específica de medios para atender la obligación preventiva), sin que deba confundirse con la nomenclatura Servicios de Prevención, propios o ajenos, como modalidades específicas de organización de la prevención en la empresa.
Los Servicios de Prevención son una institución jurídica que adquiere una fun¬cio¬¬nalidad propia en materia preventiva y que involucra un amplio conjunto de obligaciones y responsabilidades jurídicas encadenadas. En todo caso, esta institución trata de canalizar todos los esfuerzos posibles para garantizar el derecho del trabajador a toda seguridad posible. Su marco de referencia en la gestión de los riesgos no son exclusivamente las «normas» preventivas, sino también el principio de responsabilidad social llamado para complementar y hacer más efectivas las medidas de prevención de riesgos laborales. No se olvide que los Servicios de Prevención son las instancias a través de las cuales el empresario materializa sus obligaciones de prevención y salud laborales.
Con hace notar la autora, en este contexto, la seguridad alcanza valor en la empresa, y son los comportamientos seguros habituales los determinantes en las mejoras de la siniestralidad, que puede tener niveles muy bajos. Hoy no se discute que la disminución del coste de los siniestros laborales es directamente proporcional al aumento de la productividad nacional, de modo que una política social comprometida con la mejora de la salud laboral es un factor de competitividad. Debe realzarse que la prevención de riesgos laborales no es una «carga», sino un «inversión» productiva para la empresa. Por tanto, los derechos de los trabajadores no pueden quedar degradados al rango de «costos» (o cargas), sino que deben ser considerados en términos de necesaria tutela de la persona del trabajador y de «inversión productiva». Es lo cierto, que si los derechos no son entendidos como «inversión productiva» sino como «costos» supuestamente insostenibles, no se podrá esperar que sean configurados como legítimos vínculos constitucionales «no mercantilizables» y no subordinados a la «lógica liberal-productivista». En la regulación la prevención de riesgos se impone, pues, un equilibrio de racionalidades sociales y económicas, siempre coexistentes en esta materia. En consecuencia, actualmente la etapa hacia la que nos movemos es la de la seguridad preventiva, caracterizada por el énfasis en la mejora de la cultura de seguridad derivada de la rentabilidad económica, a través de la implantación de un eficaz sistema de prevención de riesgos laborales, y necesaria para la organización no sólo por razones legales, sino también por otras de carácter comercial o de competencia, ligadas a la propia supervivencia, a la ética o a la mera optimización de los resultados de la empresa.

Prólogo
JOSÉ LUIS MONEREO PÉREZ

INTRODUCCIÓN GENERAL

CAPÍTULO I
SIGNIFICACIÓN TÉCNICO-JURÍDICA DE LA OBLIGACIÓN EMPRESARIAL
DE SEGURIDAD EN LA EMPRESA

1. LA OBLIGACIÓN GENERAL DE SEGURIDAD DEL EMPRESARIO
1.1. Concepto
1.2. Naturaleza
1.3. Características de la obligación
1.3.1. Obligación de hacer
1.3.2. Obligación de medios
1.3.3. Obligación diligente
1.3.4. Obligación de tracto sucesivo y no personalísima
2. LA OBLIGACIÓN GENERAL DE SEGURIDAD DISPUESTA POR EL NUEVO DERECHO PREVEN¬CIONISTA DE LOS RIESGOS EN EL TRABAJO
2.1. Configuración general de la obligación empresarial de seguridad en el Ordenamiento jurídico laboral
2.2. Alcance de la obligación de protección empresarial: los principios de la acción preventiva
2.3. El estándar de la razonabilidad o factibilidad económica como criterio delimitador de la obligación de seguridad empresarial
2.4. El valor de la estimación costes-beneficios como elemento integrador de la obligación de seguridad empresarial
2.5. El régimen de responsabilidad derivado de los incumplimientos empresariales en materia preventiva
2.6. Hacia un nuevo escenario: la prevención de riesgos laborales en el marco de la «responsabilidad social empresarial» y su articulación con las políticas empresariales de calidad social y medioambiente

CAPÍTULO II
VERTEBRACIÓN DE LA OBLIGACIÓN DE GESTIONAR LA PREVENCIÓN
DE RIESGOS LABORALES EN LA EMPRESA

1. EL PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN DE LA ACTIVIDAD PREVENTIVA EN EL SISTEMA GENERAL DE GESTIÓN DE LA EMPRESA, COMO ELEMENTO NUCLEAR DE LA OBLIGACIÓN EMPRESARIAL DE SEGURIDAD: CONSIDERACIONES PREVIAS
2. SU EVOLUCIÓN CON MOTIVO DE LA CORRECCIÓN DEL MARCO NORMATIVO DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
2.1. La Ley 54/2003, de 12 de diciembre
2.2. El Real Decreto 604/2006, de 19 de mayo
2.3. La Ley 25/2009, de 22 de diciembre y su aportación en materia de integración de la actividad preventiva
3. SIGNIFICADO Y ALCANCE DE LA INTEGRACIÓN DE LA ACTIVIDAD PREVENTIVA EN EL SISTEMA GENERAL DE GESTIÓN DE LA EMPRESA
3.1. La integración preventiva como totalidad
3.1.1. En su dimensión horizontal
3.1.2. En su imensión vertical
3.2. La integración preventiva como esencialidad
3.3. La integración preventiva en el marco de la prevención participada
3.4. La integración preventiva y el Servicio de Prevención
3.5. La integración preventiva y la aportación a este ámbito del Instituto General de Seguridad e Higiene en el Trabajo
4. EL PLAN DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
4.1. Desarrollo normativo
4.2. Concepto y alcance del Plan de Prevención
4.3. Contenido del Plan de Prevención
5. LA EVALUACIÓN DE RIESGOS LABORALES
5.1. Concepto
5.2. Fases en la evaluación de los riesgos
5.3. Contenido, procedimiento de la evaluación de riesgos
5.4. Criterios para la evaluación de riesgos laborales
5.5. Elaboración de la evaluación de riesgos laborales
6. LA PLANIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD PREVENTIVA
6.1. Concepto
6.2. Contenido de la planificación
7. EL DEBER DE VIGILANCIA Y CONTROL PERMANENTE DEL EMPRESARIO RESPECTO DEL CUMPLIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES PREVENTIVAS
7.1. Significación técnico-jurídica de este deber empresarial
7.2. Límites en el cumplimiento de este deber empresarial

CAPÍTULO III
LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN. ASPECTOS COMUNES

1. SIGNIFICACIÓN POLÍTICO-JURÍDICA DE LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN
1.1. En el ámbito internacional
1.2. En el ámbito interno
2. SIGNIFICACIÓN TÉCNICO-JURÍDICA DE LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN
3. LOS PROBLEMAS DE OPERATIVIDAD PRÁCTICA SUSCITADOS EN ORIGEN POR EL REGLAMENTO DE LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN
3.1. El modelo normativo y la deficiente infraestructura para formar profesionales en prevención
3.2. El modelo normativo y la Inspección de Trabajo
3.3. El modelo normativo y el Servicio de Prevención Ajeno como herramienta de integración preventiva en las empresas
3.4. El modelo normativo y la relativa eficacia de las entidades auditoras
4. LOS SERVICIOS MÉDICOS DE EMPRESA COMO ANTECEDENTES DE LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL
4.1. Recapitulación histórica
4.2. El proceso de transición
5. CONCEPTO DE LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN
6. FUNCIONES DE LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN
6.1. Organización específica de las funciones de vigilancia y control de la salud de los trabajadores: la unidad básica sanitaria (UBS)
6.1.1. Actividad sanitaria de los Servicios de Prevención
6.1.2. El Proyecto de la nueva Ley General Salud Pública
6.1.3. Recursos humanos y materiales de una UBS
6.1.4. Una nueva norma para la polémica: el reciente Real Decreto sobre la organización de recursos para desarrollar la actividad sanitaria de los servicios de prevención
7. LA FORMACIÓN COMO REQUISTO SINE QUA NON PARA EL DESEMPEÑO DE LA ACTIVIDAD PREVENTIVA POR PARTE DE LOS TÉCNICOS EN PREVENCIÓN
7.1. Funciones y formación de los técnicos en prevención
7.1.1. Funciones y formación de nivel básico
7.1.2. Funciones y formación de nivel intermedio
7.1.3. Funciones y formación de nivel superior
7.2. Vías transitorias de acreditación del técnico en prevención de riesgos laborales
7.2.1. El certificado de profesionalidad de prevencionista
7.2.2. La acreditación como técnico en prevención a través de entidades formativas públicas o privadas
7.2.3. Convalidación de funciones y certificación de formación equivalente
7.3. El perfil profesional del técnico en prevención tras la reforma educativa en nuestro Ordenamiento
7.3.1. La prevención de riesgos como formación reglada
7.3.2. La prevención de riesgos laborales como titulación universitaria
7.4. La Medicina del Trabajo como titulación propia
8. EL ESTATUS JURÍDICO DE LOS TÉCNICOS EN PREVENCIÓN
8.1. Garantías atribuidas para el desempeño de sus funciones
8.2. La obligación de guardar sigilo profesional

CAPÍTULO IV
LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN Y OTROS MODOS DE ORGANIZAR
LOS RECURSOS DE LA ACTIVIDAD PREVENTIVA EN LA EMPRESA

1. EL NUEVO PROCESO DE AQUILATAMIENTO DEL SISTEMA JURÍDICO EN PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES: CONSIDERACIONES PREVIAS
1.1. La Ley 25/2009, de 22 de diciembre
1.2. El Real Decreto 337/2010, de 19 de marzo
1.3. El Real Decreto 440/2010, de 31 de marzo: el sistema bonus-malus
1.4. La Orden TIN/2504/2010, de 20 de septiembre
2. MODALIDADES DE ORGANIZACIÓN INESPECÍFICAS
2.1. La asunción directa por el empresario: un supuesto particular de organizar la prevención de riesgos laborales
2.1.1. El sentido político-jurídico de esta posible opción
2.1.2. Requisitos para la adopción de esta modalidad
2.1.3. La vigilancia de la salud en esta modalidad organizativa
2.1.4. Nuevas medidas de incentivación en las pymes: el sistema bonus-malus por discriminación de la siniestralidad laboral
2.2. La designación empresarial de los trabajadores encargados de la actividad de prevención
2.2.1. Consideraciones previas
2.2.2. Naturaleza jurídica
2.2.3. Requisitos específicos en cuanto a su constitución
3. EL SERVICIO DE PREVENCIÓN PROPIO (SPP)
3.1. Concepto y naturaleza jurídica
3.2. Requisitos para poder constituir un SPP
3.3. Los Servicios de Prevención Mancomunados (SPM)
3.3.1. Naturaleza jurídica y origen
3.3.2. Supuestos permitidos para la constitución de estos servicios
3.3.3. Requisitos de funcionamiento
3.3.4. Recursos materiales y humanos de los servicios de prevención mancomunados
4. LA AUDITORIA DEL SISTEMA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
4.1. Concepto
4.2. El proceso de reconstrucción legislativa para mejorar su eficacia
4.3. Contenido
4.4. Metodología de las auditorías en PRL
4.5. Supuestos y plazos en los que debe practicarse una auditoría
4.6. Requisitos para poder actuar como empresa auditora
4.7. Tipos de Auditorías de PRL
4.7.1. Las auditorías voluntarias
4.8. El proceso de autorización como empresa auditora en prevención de riesgos laborales
5. EL SERVICIO DE PREVENCIÓN AJENO (SPA): EL MODELO ESTÁNDAR
5.1. Consideraciones previas sobre el estado actual de los Servicios de Prevención Ajenos en el marco preventivo
5.2. Sobre la calidad de los Servicios de Prevención Ajenos
5.3. Reacción del ordenamiento jurídico laboral a la problemática planteada por los SPA
5.4. Concepto, naturaleza jurídica y supuestos en los que puede acudirse a un SPA
5.5. Requisitos para poder actuar como un SPA
5.6. Concierto de la actividad preventiva
5.7. Acreditación y procedimiento de para actuar como SPA
5.8. Procedimiento de acreditación del SPA
5.9. Mantenimiento de los requisitos de funcionamiento
5.10. Revocación de la acreditación como SPA y registro
5.11. Responsabilidades derivadas de las actividades desarrolladas por un SPA
5.11.1. Responsabilidades administrativas derivadas de incumplimientos de las obligaciones legales y reglamentarias para su constitución y funcionamiento
5.11.2. Responsabilidades derivadas de incumplimientos de las obligaciones legales y contractuales en materia preventiva respecto de una empresa concertada
6. PRESENCIA DE LOS RECURSOS PREVENTIVOS (RP)
6.1. Concepto y naturaleza jurídica
6.2. Supuestos en los que se requiere su presencia
6.3. Funciones y facultades

CAPÍTULO V
LA ACTUACIÓN DE LAS MÚTUAS DE ACCIDENTES DE TRABAJO Y ENFERMEDAD PROFESIONAL (MATEPSS) COMO SERVICIOS DE PREVENCIÓN AJENOS

1. SIGNIFICACIÓN POLÍTICO-JURÍDICA DE ESTA OPCIÓN
2. LA NUEVA FUNCIONALIDAD PREVENTIVA DE LAS MATEPSS
3. PROBLEMAS DERIVADOS DE LA CONCESIÓN DE UN RÉGIMEN PRIVILEGIADO A LAS MATEPSS COMO SERVICIOS DE PREVENCIÓN ESPECIALIZADOS
4. EL NECESARIO PROCESO DE SEGREGACIÓN DE LAS MATEPSS EN SUS ACTIVIDADES COMO SERVICIOS DE PREVENCIÓN AJENOS: EL REAL DECRETO 688/2005, DE 10 DE JUNIO
4.1. Las Sociedades de Prevención de las MATEPSS: la opción normativamente preferente
4.2. La organización autónoma y concreta de medios preventivos
4.3. El cese en la actividad como servicio de prevención
5. SITUACIÓN NORMATIVA ACTUAL. HACIA LA DEFINITIVA Y EFECTIVA SEGREGACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE LAS MATEPSS COMO SERVICIOS DE PREVENCIÓN AJENOS
5.1. El Real Decreto 38/2010, de 15 de enero
5.2. La Resolución de 5 de noviembre de 2010 de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social

CAPÍTULO VI
LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN EN EL ÁMBITO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: PECULIARIDADES

1. SIGNIFICACIÓN JURÍDICO-POLÍTICA DE LA INSERCIÓN DE LA NORMATIVA PREVENTIVA EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
1.1. Las reglas generales de la Administración del Estado
1.2. Las reglas especiales de determinados sectores de la Administración estatal
1.3. La Administración sanitaria
2. LA INTEGRACIÓN DE LA ACTIVIDAD PREVENTIVA Y EL PLAN DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN EL ÁMBITO PÚBLICO
3. CONSTITUCIÓN DE LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN EN EL ÁMBITO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
3.1. Los servicios de prevención propios
3.2. Los servicios de prevención mancomunados
3.3. La designación de uno o varios empleados públicos para desarrollar la actividad preventiva
3.4. Los servicios de prevención ajenos
3.5. La presencia de los Recursos Preventivos en el ámbito de la Administración Pública
4. INSTRUMENTOS DE CONTROL DEL SISTEMA DE PREVENCIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LAS AUDITORÍAS
5. LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN COMO EMPLEADOR
6. FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES

CONCLUSIONES
1. IDENTIFICACION DEL ACTUAL MODELO LEGAL DE LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN
2. ANALISIS CRÍTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL Y ELEMENTOS PARA UNA REFLEXIÓN GLOBAL
3. POSIBLES PROPUESTAS DE REVISIÓN DE LEGE FERENDA DEL MODELO LEGAL DE LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN
3.1. Con relación a la responsabilidad empresarial en materia de seguridad y salud laboral
3.2. Con relación al Plan de Prevención de Riesgos Laborales
3.3. Con relación a la Evaluación de los Riesgos Laborales
3.4. Con relación a la Medicina en el Trabajo
3.5. Con relación a la Formación de los especialistas en prevención
3.6. Con relación a la Asunción Empresarial de la prevención de riesgos
3.7. Con relación a los Trabajadores Designados
3.8. Con relación a los Servicios de Prevención Propios
3.9. Con relación a las Servicios de Prevención Mancomunados
3.10. Con relación a las Auditorías
3.11. Con relación a los Servicios de Prevención Ajenos
3.12. Con relación a los Recursos Preventivos
3.13. Con relación a las MATEPSS

BIBLIOGRAFÍA
A. GENERAL
B. ESPECÍFICA