LAS CLAVES DEL BUEN GOBIERNO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

A los libros a veces se les juzga por su oportunidad, además de por su contenido. Si tuviéramos que hacer este juicio sobre el libro que ha escrito Oscar Álvarez, lo primero que deberíamos decir es, que su publicación no podía producirse en mejor momento que en este año 2010. «Las Claves del Buen Gobierno en la Administración Pública», aparece, efectivamente, en un período político en el que los tribunales españoles tienen encausados a cientos de representantes, altos cargos y funcionarios públicos en múltiples administraciones públicas, especialmente locales y autonómicas. Sólo por eso, por su inestimable sentido de la oportunidad, este libro merece una calurosa bienvenida. Y aunque el prólogo de un libro debiera escribirse con un ánimo más atemporal, sin la presión de una determinada coyuntura, porque es evidente que llegará a las manos del lector en momentos muy distintos y distantes que los que los que se viven en el de redacción de estas líneas, no puedo sustraerme a la presión ambiental de un contexto desgraciadamente preñado de noticias sobre la corrupción en diferentes ámbitos de nuestra vida administrativa. Desgraciadamente los efectos de dos casos gravísimos de corrupción en Baleares y en Valencia-Madrid, han situado la sensibilidad ciudadana en esta materia en sus máximos niveles, después de una larga serie de casos de prevaricación y cohechos en demasiados municipios de la costa española.
Pues bien, Oscar Álvarez se adentra en estas aguas negras y propone toda una terapia contra sus peligrosas contaminaciones. Desde una actitud crítica y severa contra estas conductas, pero reivindicando la nobleza de la política y la necesidad de la acción pública, el autor propone métodos y técnicas, que proporcionan más garantías y mejor control a las conductas públicas. Para ello aplica a toda la normativa relacionada con el funcionario público, especialmente la Ley 7/2007 de 12 de abril del Estatuto Básico del Empleado Público, una interpretación inspirada en los principios del Buen Gobierno y de la Responsabilidad Social Corporativa. Buen experto en ambas materias, el autor ha tenido la brillante y oportunísima idea de desmenuzar el marco de actuación de los responsables públicos y proponer una serie de sugerencias y consejos a las entidades públicas, en orden a mejorar los comportamientos personales y los actos administrativos desde una cultura de transparencia, objetividad, imparcialidad e integridad, entre otros principios básicos exigibles en la función pública. El objetivo del libro, por ello, se concreta en trasladar esos principios a la actividad del día a día de la administración pública, en beneficio del interés general. «Los códigos de Buen Gobierno no son más que una declaración de intenciones, de principios cuya aplicación requiere una actividad que traduzca su contenido en términos operativos». Para el autor, «el buen gobierno es una cuestión de acción, no de intención». Para ello aborda cuatro principios de Buen Gobierno:

1. «Abstención de intervención en caso de existencia de conflicto de intereses y cumplimiento con la normativa del régimen de incompatibilidades».
2. «Los Altos Cargos, directivos o electos locales, no aceptarán regalos que sobrepasen los usos y costumbres de la simple cortesía por parte de entidades y personas».
3. «Los Altos Cargos, directivos y electos, buscarán el interés general de los ciudadanos en la toma de decisiones, evitando la influencia de motivos personales, familiares, empresariales o clientelares en las mismas. En los procesos de contratación pública se ajustarán a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos y la no discriminación e igualdad de trato entre candidatos y asegurarán el objetivo de la estabilidad presupuestaria, el control del gasto y la eficiencia».
4. «Los Altos Cargos, directivos y electos locales, fomentarán la aplicación de la RSE por las empresas».

Alguien dirá que la normativa aplicable a esta ya vieja cuestión es suficientemente prolija como para inventar nada nuevo sobre ella. En parte es verdad. El Código Penal en última instancia y las sucesivas reformas legales sobre el funcionamiento de la Administración Pública han ido corrigiendo disfunciones, creando tipos penales, incrementando las penas, cubriendo lagunas normativas, etc., que hacen más difícil la vulneración de los principios de probidad administrativa. Pero este libro no se limita a describir el marco legal, sino que, además, ofrece una casuística práctica de actividades relacionadas con la realidad administrativa y propone métodos organiza-cionales para asegurar la excelencia y mejorar el funcionamiento de la Administración. Por ejemplo, los diferentes problemas surgidos en relación con los conflictos de intereses, los regalos a funcionarios y cargos públicos, el buen gobierno en las compras públicas, etc., son diseccionados desde una óptica enmarcada en la legislación civil y penal aplicable y desde unas propuestas organizativas coherentes con el Buen Gobierno y la Responsabilidad Social Corporativa.
¿Cómo aplicar el Buen Gobierno dentro de la Administración?, se pregunta el autor. Su respuesta es que para ello es necesario 1) la existencia de un órgano específico encargado de la implementación y gestión del buen gobierno (p.ej. «Comité de Buen Gobierno»). 2) La implicación de los directivos, que deben considerarlo fundamental para su estrategia. 3) Una definición clara de cuáles son las normas de buen gobierno, y unas «guías interpretativas» para que esas normas se entiendan. 4) Que las normas y códigos de buen gobierno sean conocidos por todos los miembros de la organización. 5) Que se establezcan una serie de incentivos para su cumplimiento y que, 6) se doten los recursos necesarios para su implementación, evaluación y seguimiento.
El autor nos ofrece siempre una respuesta sistematizada y metodológica a las funciones administrativas desde la óptica del buen gobierno. Por ejemplo, cuando analiza la siempre delicada tarea de adjudicación de obras o las compras públicas. Para ello realiza un estudio detallado de los riesgos frente al Buen Gobierno en la fase de dotación de la estructura del área de compras y aborda los siguientes riesgos que pueden aparecer: (1) la carencia de estándares y guías de buen gobierno de los procesos de contratación; (2) la inadecuada formación o capacitación del personal interviniente en los procesos de compras y la falta de profesionalización del órgano de contratación; (3) la insuficiencia de medios técnicos a disposición en el proceso;(4) la trazabilidad de la intervención de los licitadores en los procesos de compra pública; (5) la ausencia de procedimientos de identificación de riesgos; (6) el análisis deficiente de las necesidades del área o departamento; (7) la influencia de terceros.... hasta 12 riesgos posibles, etc. En cada uno de estos puntos ofrece una serie de recomendaciones para la aplicación práctica del Buen Gobierno. A continuación estudia los «principales riesgos frente al Buen Gobierno en la fase de Contratación»: 1) Definición y aplicación sesgada de los criterios de valoración; 2) inadecuado suministro de información a los licitadores; 3) Conflicto de intereses en la adjudicación y 4) Vulneración de las obligaciones de confidencialidad de la Administración. Después hace recomendaciones y ofrece respuestas a los más minuciosos problemas. Lo mismo ocurre con los «Principales Riesgos de inobservancia de los Principios de Buen Gobierno en la fase de ejecución del Contrato». Por eso creo que se trata de un libro interesante para muchas personas y para muchísimas organizaciones públicas. Porque ofrece una guía de funcionamiento a muchos responsables públicos y una filosofía organizativa a todas las entidades públicas de nuestro país.
El autor es un abogado experto en la aplicación de la RSE a las organizaciones empresariales y su asesoramiento a corporaciones en materia de buen gobierno, estrategia y RSE le han permitido sistematizar sus conocimientos y divulgar sus propuestas organizativas. Es pues un libro práctico y útil en estos ámbitos y como decíamos al principio, oportunísimo, porque el riesgo de corrupción en la gestión pública es patente y porque su generalización es un peligrosísimo problema para los países. Basta ver las gravísimas consecuencias de crédito internacional, competitividad, seguridad jurídica, confianza económica, etc., que se derivan de la corrupción para países y zonas del mundo atacados por esta metástasis institucional. La pérdida de atracción económica para la inversión, la paralización de ayudas al desarrollo, la degradación moral colectiva, son consecuencias constatables de sistemas políticos y administrativos corruptos. Más allá, naturalmente, de la valoración ética y democrática que tales conductas merecen. El problema por eso, se agrava cuando no se es capaz de frenarlo en seco en sus comienzos. La generalización a un país, a su opinión pública, a sus valores y ética institucional, de prácticas corruptas, deviene en metástasis generalizada y luego no hay manera de pararlo ni de extirparlo.
La experiencia democrática de estos treinta años en España, nos ha proporcionado algunas enseñanzas. Hemos tenido dos riesgos ciertos. De una parte la financiación de los partidos políticos y de otra, el inmenso caudal de dinero que ha generado el boom inmobiliario entre 1995 y 2007. El primero fue un problema en los ochenta y se desarrolló a la sombra de unos partidos políticos todavía débiles en sus estructuras organizativas y necesitados de una financiación superior a la prevista en los comienzos de la democracia de los años setenta del siglo pasado. Una financiación pública insuficiente y unas notables necesidades económicas produjeron un escenario ideal para que concursos públicos, adjudicaciones de obras, etc., pudieran servir para aportaciones paralelas ?legales o ilegales? de los beneficiarios a los partidos encargados de la decisión. Mediadores y comisionistas aparte, este método de financiación ?a veces legalmente a través de donaciones anónimas? a partidos, fue bastante general en los años finales de la década de los ochenta y está en el origen de unas prácticas peligrosas porque bajo el paraguas de una motivación que algunos creían «explicativa» se escondieron conductas corruptas y se estaba en riesgo de instalar una tendencia expansiva a la gestión irregular de la cosa pública.
Pero el sistema político ético reaccionó y se protegió con normas e instituciones que han evitado la peligrosa generalización de esas prácticas. El Fiscal Anticorrupción es una de esas instituciones y hoy estamos asistiendo a investigaciones penales constantes y notables porque el brazo de la justicia está llegando, literalmente, a todos los focos de corrupción. Una policía experta y al servicio de una fiscalía implacable, están llevando ante los jueces en estos últimos diez años, centenares de casos que se han producido bajo la influencia del segundo fenómeno que citábamos y que tiene categoría propia como fenómeno corruptor: la burbuja financiera que ha proporcionado el sector inmobiliario entre 1995 y 2005 en las capitales y en la costa española.
Mucha gente piensa que el dinero de la construcción ha contaminado las actividades urbanísticas de los municipios. Pero, una mirada realista sobre este segundo foco de corrupción en nuestro país, nos ofrece un optimismo que no creo injustificado. Desde luego, la caída brusca de la actividad que se ha producido con la crisis elimina de raíz gran parte del problema. Pero además, no podemos despreciar la poderosa influencia ejemplarizante que están teniendo las actuaciones policiales y judiciales de estos últimos años. La gente está viendo que el que la hace la paga y el nivel de exigencia pública de medios de comunicación, de votantes, de líderes de opinión, de la moral pública colectiva, en definitiva, es cada vez más exigente. No somos un país perfecto, porque no lo hay en esta vidriosa materia. No ocupamos un lugar preferente como país decente en el ranking de limpieza administrativa y es evidente que no estamos entre los mejores. Pero también digo y afirmo con convicción, que no somos un país corrupto y que no tenemos un problema de corrupción instalado en nuestros organismos públicos. Ahora bien, todo lo que hagamos para combatirla es bueno y necesario.
Este libro quiere ayudar a librar esa batalla desde una concepción constructiva y positiva, ofreciendo soluciones. Desde una perspectiva ética y de moral pública exigente. Con una mirada responsable socialmente y con una experimentada idea de buen gobierno en la cosa pública.

RAMÓN JÁUREGUI
Diputado Socialista en el Parlamento Europeo

Abril 2010

Prólogo

1. EL BUEN GOBIERNO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1.1. Una justificación moral. Buen Gobierno y Sociedad
1.2. La implantación de las normas de Buen Gobierno en la Administración Pública
1.3. La regulación del Buen Gobierno en la actualidad
1.4. Principios integradores del Buen Gobierno en la Administración Pública
1.5. Buen Gobierno Responsabilidad Social y calidad del servicio
1.6. La gestión y dinamización del Buen Gobierno
1.7. La extensión del Buen Gobierno a toda la organización
1.8. Buen Gobierno estrategia y alineamiento
1.9. El interés general como cúspide de la estrategia en la Administración Pública
2. PRINCIPIO DE BUEN GOBIERNO. «ABSTENCIÓN DE INTERVENCIÓN EN CASO DE EXISTENCIA DE CONFLICTO DE INTERESES Y CUMPLIMIENTO CON LA NORMATIVA SOBRE RÉGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES»
2.1. Conflictos de Intereses e incompatibilidades de los cargos públicos
2.2. Delitos que tienen como bien jurídico protegido la objetividad e imparcialidad de las decisiones administrativas
a) El delito de tráfico de influencias
b) El delito de malversación de fondos
c) El delito de prevaricación
2.3. El régimen administrativo de los conflictos de intereses
2.3.1. La regulación y control de los conflictos de intereses como función preventiva del delito
2.3.2. El ámbito subjetivo de los conflictos de intereses
2.3.3. Contenido de la regulación de los conflictos de intereses
A. Los conflictos de intereses de los altos cargos y directivos de la Administración del Estado y de las CCAA
B. La regulación de los conflictos de intereses en el ámbito de la Administración Local
C. La regulación de los conflictos de intereses del personal al servicio de la Administración
D. La participación del Comité de Buen Gobierno en el control del régimen de incompatibilidades
3. «LOS ALTOS CARGOS, DIRECTIVOS Y ELECTOS NO ACEPTARÁN REGALOS QUE SOBREPASEN LOS USOS Y COSTUMBRES DE LA SIMPLE CORTESÍA»
3.1. La aceptación de regalos. Una delgada línea con el delito de cohecho
3.2. De la generosidad en España y de los regalos en la realidad
3.3. El Registro como garantía del control del recibimiento de regalos.
4. EL BUEN GOBIERNO EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
«BÚSQUEDA DEL INTERÉS GENERAL DE LOS CIUDADANOS EN LA TOMA DE DECISIONES, EVITANDO LA INTERFERENCIA DE MOTIVOS PERSONALES, FAMILIARES, EMPRESARIALES O CLIENTELARES EN LAS MISMAS. LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA SE AJUSTARÁN A LOS PRINCIPIOS DE LIBERTAD DE ACCESO A LAS LICITACIONES, PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA DE LOS PROCEDIMIENTOS Y NO DISCRIMINACIÓN E IGUALDAD DE TRATO ENTRE LOS CANDIDATOS Y ASEGURARÁN EL OBJETIVO DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA, CONTROL DEL GASTO Y EFICIENCIA»
4.1. El Buen Gobierno en la gestión de las compras públicas
4.2. Principales riesgos frente al Buen Gobierno en la contratación pública
4.2.1. Principales riesgos frente al Buen Gobierno en la fase de dotación de la estructura del área de compras
4.2.2. Principales riesgos frente al Buen Gobierno en la fase preparatoria de los contratos públicos
4.2.3. Principales riesgos frente al Buen Gobierno en la fase de contratación
4.2.4. Principales riesgos frente al Buen Gobierno en la fase de ejecución de los contratos
5. «FOMENTO DE LA APLICACIÓN DE MEDIDAS SOCIALES Y MEDIOAMBIENTALES POR LAS EMPRESAS»
5.1. La inclusión de características sociales y medioambientales en las especificaciones técnicas del contrato y su valoración como criterio de adjudicación
5.2. La valoración de características sociales y medioambientales en las condiciones de ejecución del contrato
5.3. La adopción de características sociales como criterio de preferencia en la adjudicación
5.4. De la regulación a la acción
6. EL CONTROL Y LA FISCALIZACIÓN DEL BUEN GOBIERNO. LA FIGURA DEL GARANTE DEL BUEN GOBIERNO
6.1. La introducción del Buen Gobierno en la Administración Pública.
6.1.1. Métodos de dinamización e implantación del Buen Gobierno.
A. El Comité de Buen Gobierno
B. La Autoevaluación del Buen Gobierno
6.1.2. Métodos de control y supervisión del cumplimiento de las normas de Buen Gobierno
6.2. Del Garante del Buen Gobierno como figura externa de control y supervisión del Buen Gobierno en la Administración Pública
6.2.1. La designación voluntaria del Garante del Buen Gobierno por la Administración
6.2.2. Designación Judical del Garante del Buen Gobierno.
6.2.3. Requisitos del Garante del Buen Gobierno
7. CONCLUSIÓN