LA FISCALIDAD INMOBILIARIA EN EL AMBITO LOCAL: CUESTIONES...

Constituye para mi una enorme satisfacción redactar estas líneas a modo de breve Prólogo al presente libro que tiene su origen en la tesis doctoral brillantemente defendida por María Reyes Vargas Jiménez en la Facultad de Derecho de la Universidad de Sevilla en el mes de octubre de 2010. La satisfacción deriva lógicamente y en primer lugar de la propia publicación de la obra porque estoy seguro que va a ser de gran utilidad para los estudiosos y profesionales que se ocupan de los temas de tributación local. Y en segundo lugar porque trae causa de la primera tesis doctoral que he dirigido a lo largo de mi carrera universitaria. Debo reconocer que ha sido una experiencia académica importantísima por lo mucho que he aprendido y sobre todo porque me ha permitido valorar de verdad el esfuerzo y compromiso que supone aceptar la dirección de un trabajo de estas características.
El Tribunal que juzgó la tesis estuvo presidido por el Profesor José Antonio Sánchez Galiana, de la Universidad de Granada, actuó como Secretario el Profesor Manuel Guerra Reguera, de la Universidad de Sevilla y como Vocales los Profesores Antonio Cubero Truyo, de la misma Universidad, Pedro Carrasco Parrilla, de la Universidad de Castilla-La Mancha y María José Fernández Pavés, de la Universidad de Granada. Quiero aprovechar esta ocasión para manifestar públicamente mi afectuoso agradecimiento a todos ellos por su presencia en el mismo, por el interés demostrado en la lectura del trabajo así como por las acertadas observaciones que todos formularon y que se han incorporado en la redacción definitiva de la obra que ahora se publica. Por último, no puedo dejar de expresar mi agradecimiento a D. Mario Fernández, Gerente de la prestigiosa Editorial Comares, por su permanente receptividad hacia los trabajos que se le remiten desde la Universidad.
Al lector le corresponde enjuiciar el trabajo que tiene entre sus manos y que viene a sumarse a la extensa bibliografía acumulada en España en materia de tributación local en los últimos treinta años. Tras unas breves y acertadas reflexiones introductorias sobre los principios inspiradores y las fuentes de financiación de las Haciendas Locales, la obra se centra en los impuestos relacionados con el sector inmobiliario, abordando sucesivamente con esfuerzo y rigor las cuestiones jurídicas conflictivas que plantea en la actualidad la regulación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. A este exhaustivo análisis le sigue un sugerente capítulo de Derecho comparado, en el que se expone cómo se financian las Haciendas Locales en Italia. La obra se cierra con un extenso capítulo de conclusiones en el que la autora resume las principales aportaciones de su estudio y además se pronuncia sobre algunas propuestas de reforma que se han planteado no sólo en materia estrictamente tributaria sino también en relación con otras fuentes de financiación de las Haciendas Locales.
Las Entidades Locales se encuentran prácticamente en la misma situación que estaban en 1982 en lo que respecta al porcentaje que gastan sobre el volumen total de gasto público. Así, en 1982 los Entes Locales gastaban un 10,6%; en 2008 este porcentaje se situó en el 13,4% del volumen total de gasto público. La variación ha sido mínima sobre todo si la comparamos con los datos de las Comunidades Autónomas puesto que éstas han pasado de gastar el 3,6% del total del gasto público en 1982 a gastar el 36,3% de dicho total y ello como consecuencia del proceso de traspaso de competencias operado durante dicho período. Mencionamos estos datos porque queremos destacar que la nueva organización territorial del Estado español surgida de la Constitución española ha favorecido en términos de descentralización del gasto a las Comunidades Autónomas en detrimento de los Entes Locales. La asunción de tantas competencias nuevas por parte de las Comunidades Autónomas ha obligado a buscar permanentemente nuevos recursos que pudieran financiar las Haciendas autonómicas permaneciendo los Entes Locales durante este proceso en un segundo plano. De hecho, durante este período hemos conocido ya varios sistemas de financiación de las Comunidades Autónomas completamente diferentes, pasando desde una Hacienda inicial de transferencias a una Hacienda compartida, mientras que en el ámbito de la Hacienda Local sólo se han producido reformas puntuales y seguimos prácticamente con el mismo sistema de financiación introducido por la reforma de las Haciendas Locales de 1988 pero claramente inspirado en figuras del sistema tributario anterior a la reforma del Estado iniciada con la aprobación de la Constitución en 1978.
Hasta la fecha no ha existido ni voluntad ni valentía política para resolver de forma definitiva la situación de insuficiencia financiera que desde hace tantos años vienen padeciendo nuestros Ayuntamientos y que además se ha visto agravada en los últimos años como consecuencia de la profunda crisis económica que nos ha tocado vivir y que ha afectado profundamente a la recaudación de los impuestos municipales por ser tributos muy vinculados al sector inmobiliario. Desde que era joven vengo escuchando promesas electorales de reforma de la Hacienda Local y la realidad es que hasta el momento nadie se ha atrevido a abordarla. Sólo se han producido intentos puntuales de solucionar estos graves problemas de financiación, aunque algunos de ellos tal vez sería mejor ni mencionarlos en este momento. Así ocurre por ejemplo con la Ley 24/1983, de 21 de diciembre, que contempló la posibilidad de que los Ayuntamientos establecieran sin ningún tipo de límite un recargo sobre el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Este asunto llegó al Tribunal Constitucional que se pronunció al respecto en su Sentencia 179/1985, cuya línea fue seguida posteriormente por la Sentencia 19/1987, en el sentido de frenar cualquier posible interpretación extensiva del principio de autonomía local: el Tribunal dejó allí claro que las Entidades Locales tienen autonomía para la gestión de sus intereses, mientras que las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera, tanto en la vertiente del gasto como en la del ingreso. No obstante, también reconoció el supremo intérprete de nuestra Constitución que los Entes Locales debían tener cierta capacidad para graduar el volumen de los ingresos a obtener de sus tributos propios. Como recientemente ha tenido ocasión de exponer con la claridad que le caracteriza José Ignacio Rubio de Urquía estos dos pronunciamientos condicionaron decisivamente la construcción del sistema tributario local que se incluyó en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales y que hoy todavía sigue vigente.
Otro condicionante importante para el establecimiento de tributos locales, concretamente de impuestos, deriva de la vigencia del principio de reserva de ley en materia tributaria. Como es por todos conocido los Entes Locales no pueden inventar impuestos propios, sino que únicamente pueden establecer en el sentido de exigir los previstos en una Ley estatal mediante el correspondiente desarrollo reglamentario a través de sus Ordenanzas. Esta limitación no afecta en cambio a las Comunidades Autónomas, aunque conviene dejar constancia que existen otros límites en el bloque de la constitucionalidad que dificultan considerablemente que estos entes territoriales puedan desplegar su poder tributario.
Como ha quedado expuesto esta obra analiza básicamente los aspectos problemáticos que plantean los impuestos locales en el ámbito inmobiliario. En razón de su importancia se dedica especial atención a los problemas que plantea el Impuesto sobre Bienes Inmuebles sobre todo en materia de hecho imponible, exenciones, base imponible y tipos de gravamen. Particular interés tienen en este impuesto los conflictos derivados de la confusa e inadecuada distinción entre gestión tributaria y gestión catastral. Otro asunto a seguir muy de cerca en el futuro que también se aborda en el libro será la identificación legal de la base imponible con el valor catastral, sobre todo a la luz de la reciente doctrina del Tribunal Supremo recogida en su Sentencia de 30 de junio de 2010 que la califica como «un planteamiento erróneo y rechazable».
Del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras tan sólo me gustaría destacar que necesita desde hace tiempo una reforma importante sobre todo en lo que respecta a la definición tanto de su hecho imponible como de su base imponible con el fin de clarificar las dudas planteadas en este segundo caso por el concepto de «coste real y efectivo de la construcción, instalación u obra», cuestión de la que se ocupa extensamente la autora y sobre la que existe una amplísima jurisprudencia. Igualmente también sería conveniente reformar el régimen de gestión de este impuesto que contempla la obligación de realizar una liquidación provisional y una definitiva.
En el ámbito del Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana se efectúan también interesantes propuestas que nos parecen acertadas. Así por ejemplo se proponer modificar la base imponible a fin de dirigir el impuesto hacia fórmulas que tengan en consideración en mayor medida el valor real del bien. Por otra parte se apunta que el impuesto debería recaer realmente sobre el incremento de valor producido por la acción urbanística del Ayuntamiento y que se deberían someter a gravamen las transmisiones realizadas en el plazo inferior al año, aunque quizás en este último punto no sea tan urgente la reforma como consecuencia de la actual crisis del sector inmobiliario en España. A este respecto tal vez sí que habría que articular algún tipo de mecanismo que permitiera tener en cuenta las posibles minusvalías que puedan generarse en las transmisiones
Termino animando al lector a que se adentre en esta obra, advirtiéndole que no le defraudará y felicitando de nuevo a María Reyes Vargas por el magnífico trabajo que ahora ve la luz.

PRÓLOGO

CAPÍTULO I
CUESTIONES PRELIMINARES

1. INTRODUCCIÓN: BREVE REFERENCIA A LOS ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE NUESTRO SISTEMA IMPOSITIVO LOCAL
2. LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978: LOS PRINCIPIOS DE SUFICIENCIA FINANCIERA, AUTONOMÍA LOCAL Y RESERVA DE LEY
3. ENUMERACIÓN DE LOS RECURSOS DE LAS HACIENDAS LOCALES
3.1. Ingresos de Derecho Privado
3.2. Tributos propios: tasas, contribuciones especiales e impuestos y recargos exigibles sobre impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras Entidades Locales
3.3. Las participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas
3.4. Las subvenciones
3.5. Los precios públicos
3.6. El producto de las operaciones de crédito
3.7. Las multas y sanciones
3.8. Otras prestaciones de derecho público
4. PROBLEMAS GENERALES QUE PRESENTA EL MODELO ACTUAL

CAPÍTULO II
EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES

1. INTRODUCCIÓN. BREVE REFERENCIA A LAS NOVEDADES INTRODUCIDAS POR LAS SUCESIVAS REFORMAS DE LA REGULACIÓN DE ESTE TRIBUTO
2. NATURALEZA JURÍDICA Y CARACTERES DEL IMPUESTO
2.1. Impuesto directo
2.2. Impuesto real y objetivo
2.3. Impuesto periódico
2.4. Impuesto municipal
2.5. Impuesto de exacción obligatoria
2.6. El problema de la sobreimposición en el IBI
2.6.1. Relaciones entre el IBI y el Impuesto sobre el Patrimonio
2.6.2. Relaciones entre el IBI y los tributos autonómicos medioambientales
3. CUESTIONES PROBLEMÁTICAS DEL IMPUESTO
3.1. El hecho imponible
3.1.1. Elemento subjetivo: derechos cuya titularidad constituye el hecho imponible del tributo (remisión)
3.1.2. Elemento objetivo: bienes integrantes del hecho imponible
3.1.2.1. Concepto catastral del bien
3.1.2.2. Tipología de bienes inmuebles
3.1.2.2.1. Suelo de naturaleza urbana
3.1.2.2.2. Suelo de naturaleza rústica
3.1.2.2.3. Concepto de construcciones
3.1.2.2.3.1. Edificios
3.1.2.2.3.2. Instalaciones
3.1.2.2.3.3. Obras de urbanización y mejora
3.1.2.2.4. Bienes inmuebles de características especiales
3.1.3. Elemento temporal: el devengo
3.1.4. Elemento territorial: el municipio
3.1.5. Supuestos de no sujeción
3.2. Exenciones
3.2.1. Exenciones de carácter imperativo, de concesión automática
3.2.1.1. Inmuebles del Estado destinados a la defensa nacional
3.2.1.2. Inmuebles del Estado, Comunidades Autónomas o entidades locales directamente afectos a la seguridad ciudadana
3.2.1.2.1. Casas cuartel
3.2.1.2.2. Gobiernos civiles (actualmente Delegaciones del Gobierno)
3.2.1.2.3. Protección civil
3.2.1.3. Inmuebles del Estado, Comunidades Autónomas o entidades locales directamente afectos a los servicios penitenciarios
3.2.1.4. Inmuebles del Estado, Comunidades Autónomas o entidades locales directamente afectos a los servicios educativos
3.2.1.4.1. Bibliotecas
3.2.1.4.2. Universidades
3.2.1.4.2.1. Evolución normativa de la regulación de esta exención
3.2.1.4.2.2. Doctrina del Tribunal Constitucional
3.2.1.4.2.3. Doctrina de Tribunal Supremo
3.2.1.4.2.4. Doctrina de los Tribunales Superiores de Justicia
3.2.1.4.2.5. Conclusiones
3.2.1.5. Los bienes comunales y los montes vecinales en mano común
3.2.1.6. Los bienes de la Iglesia Católica y de asociaciones confesio¬nales legalmente reconocidas
3.2.1.6.1. Iglesia Católica
3.2.1.6.2. Asociaciones confesionales
3.2.1.7. Los bienes de la Cruz Roja
3.2.1.8. Los inmuebles exentos por convenios internacionales y de gobiernos extranjeros
3.2.1.9. La superficie de los montes poblados con especies de crecimiento lento
3.2.1.10. Los terrenos ocupados por líneas de ferrocarril y edificios indispensables para la su explotación
3.2.2. Exenciones de carácter rogado
3.2.2.1. Inmuebles destinados a la enseñanza por centros docentes concertados
3.2.2.2. Los monumentos o jardines históricos de interés cultural
3.2.2.3. Los montes repoblados mediante proyectos de ordenación o planes técnicos aprobados por la administración forestal
3.2.3. Exenciones de establecimiento potestativo para los municipios
3.2.3.1. Centros sanitarios de titularidad pública
3.2.3.2. Cuotas líquidas de escasa cuantía
3.2.4. Exenciones circunstanciales o extraordinarias
3.3. Sujetos pasivos
3.3.1. Aspectos generales
3.3.2. Contribuyentes del IBI
3.3.3. Sustitutos del contribuyente
3.3.4. Repercusión de la cuota del IBI
3.3.5. Afección de bienes inmuebles al pago de las deudas. Garantía de las deudas
3.4. La base imponible
3.4.1. Introducción
3.4.2. Concepto, criterios y límites del valor catastral
3.4.3. Competencia y determinación del valor catastral
3.4.4. Notificación del valor catastral
3.5. El tipo de gravamen
3.5.1. Tipos generales
3.5.2. Recargo sobre inmuebles de uso residencial desocupados
4. PROPUESTAS DE MEJORA DE LA LEY

CAPÍTULO III
IMPUESTO SOBRE CONSTRUCCIONES, INSTALACIONES Y OBRAS

1. INTRODUCCIÓN
1.1. Justificación del impuesto
1.2. Situación actual
2. NATURALEZA JURÍDICA
2.1. Impuesto o tasa
2.2. Impuesto directo o indirecto
2.3. Instantáneo o periódico
2.4. Carácter potestativo
2.5. Otras características
3. CUESTIONES PROBLEMÁTICAS DEL IMPUESTO
3.1. El hecho imponible
3.1.1. Concepto de licencia urbanística
3.1.1.1. Exigencia de licencia urbanística
3.1.1.2. Obras ilegales
3.1.2. Los proyectos de urbanización
3.1.2.1. Obras ordinarias de urbanización
3.1.2.2. Obras de urbanización incluidas en Proyectos de Urbanización
3.1.3. Las concesiones administrativas
3.1.3.1. Concepto de contribuyente
3.1.3.2. Exigencia de licencia de obras
3.1.4. Las órdenes de ejecución
3.1.5. Obras de interés general
3.2. El sujeto pasivo
3.2.1. Concepto de «dueño de la obra»
3.2.2. El sujeto pasivo «sustituto»
3.3. Exenciones legalmente establecidas
3.3.1. AENA/Aeropuertos
3.3.2. La Iglesia Católica
3.3.3. Las obras hidráulicas
3.3.4. Compañía Telefónica Nacional de España (Telefónica de España S.A.)
3.3.5. Las Universidades Públicas
3.4. La base imponible del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras en huertos solares y parques eólicos
4. PROPUESTAS DE MEJORA DE LA LEY

CAPÍTULO IV
EL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DE VALOR
DE LOS TERRENOS DE NATURALEZA URBANA

1. INTRODUCCION
1.1. Justificación del impuesto
1.2. Situación actual
2. NATURALEZA JURÍDICA DEL IMPUESTO
3. CUESTIONES PROBLEMÁTICAS DEL IMPUESTO
3.1. El hecho imponible
3.1.1. Naturaleza urbana del terreno. Cuestión problemática: el concepto de terreno urbano
3.1.1.1. Terrenos rústicos
3.1.1.2. Construcciones
3.1.1.3. Bienes inmuebles de características especiales
3.1.2. Incremento de valor
3.1.3. Manifestación del incremento de valor: negocios jurídicos originadores del hecho imponible. Supuestos conflictivos
3.1.3.1. Modos de transmisión de la propiedad
3.1.3.1.1. Consideraciones previas
3.1.3.1.2. Modos originarios de adquirir la propiedad
3.1.3.1.3. Permuta de bienes
3.1.3.1.4. Aportaciones no dinerarias al capital social de una entidad mercantil
3.1.3.1.5. Adjudicación de bienes en procesos de ejecución hipotecaria o en juicios declarativos
3.1.3.1.6. Expropiación forzosa
3.1.3.1.7. Renuncia a la herencia
3.1.3.1.8. Primeras transmisiones por una cooperativa de viviendas a los cooperativistas
3.1.3.1.9. Transmisiones de terrenos derivadas del cumplimiento de planes de urbanización: Aportaciones a Juntas de Compensación y adjudicaciones a los propietarios. Reparcelaciones urbanísticas. Cesiones gratuitas de terrenos a los Ayuntamientos
3.1.3.1.10. Comunidades de bienes, comunidades hereditarias y excesos de adjudicación
3.1.3.1.11. Expedientes de dominio y actas de notoriedad
3.1.3.1.12. Promesas de venta y opción de compra
3.1.3.1.13. Trasmisiones realizadas en el ámbito familiar
3.1.3.1.13.1. Aportaciones de bienes y derechos de los cónyuges a la sociedad conyugal, adjudicaciones a su favor y en pago de ellas
3.1.3.1.13.2. Transmisiones a los cónyuges en pa¬go de sus haberes
3.1.3.1.13.3. Transmisiones de bienes inmuebles entre cónyuges o a favor de los hijos
3.1.3.1.14. Actos o contratos con condición suspensiva
3.1.3.2. Transmisión de derechos reales de goce limitativos de dominio
3.1.4. Período de generación del hecho imponible
3.2. Exenciones y otros beneficios fiscales
3.2.1. Constitución y transmisión de derechos de servidumbre
3.2.2. Transmisiones de bienes histórico-artísticos o de interés cultural
3.2.3. Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales, Organismos Autó¬nomos y Entidades de Derecho Público
3.2.4. Instituciones benéficas o benéfico-docentes, entidades sin fines lucrativos y beneficiarias del mecenazgo
3.2.5. Entidades gestoras de la Seguridad Social y Mutualidades de Previsión Social
3.2.6. Titulares de concesiones administrativas
3.2.7. Cruz Roja española
3.2.8. Personas o Entidades a cuyo favor se haya reconocido la exención en Tratados o Convenios internacionales
3.2.9. Universidades
3.2.10. Operaciones de reestructuración empresarial
3.2.11. Sociedades Anónimas Deportivas de nueva creación, operaciones relativas a procesos de adscripción de equipos profesionales
3.2.12. El régimen especial de Telefónica
3.3. El sujeto pasivo
3.3.1. El contribuyente
3.3.2. El sustituto del contribuyente
3.4. La base imponible
3.4.1. Valor del terreno a la fecha del devengo
3.4.1.1. ¿Valor legal imperativo o presunción «iuris tantum»?
3.4.1.2. Valor catastral aplicable
3.4.1.2.1. Determinación del valor catastral de referencia
3.4.1.2.2. Errores en los valores catastrales
3.4.1.2.3. Valores catastrales pendientes o no actualizados
3.4.1.2.4. Posible impugnación del valor catastral
3.4.1.2.5. Posibilidad de presentar otro tipo de valoraciones
3.4.2. Porcentaje anual aplicable sobre el valor del terreno
3.4.3. Valoraciones conflictivas: los derechos reales
3.4.4. Otras valoraciones conflictivas: expropiaciones forzosas
4. PROPUESTAS DE MEJORA DE LA LEY

CAPÍTULO V
BREVE ESTUDIO DE LOS TRIBUTOS LOCALES EN ITALIA

1. INTRODUCCIÓN. EL PODER TRIBUTARIO DEL ESTADO, LAS REGIONES Y LOS MUNICIPIOS
2. BREVE ANÁLISIS DE LOS TRIBUTOS MUNICIPALES EXISTENTES
2.1. Impuesto municipal sobre los inmuebles (Imposta Comunale sugli Immobili)
2.2. Impuesto Local sobre la Publicidad (Imposta Comunale sulla Publicitá)
2.3. Tasa por la Ocupación de Espacios y Áreas Públicas (Tassa Occupazione Spazi ed Aree Pubbliche)
2.4. Canon por la Ocupación de Espacios públicos (Canone Per L?Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche)
2.5. Tasa por la Recogida de Residuos Sólidos (Tassa Smaltimento Rifiuti Solidi Urbani)
2.6. Tasa para Obras Públicas Específicas (Tassa di Scopo)
2.7. Recargo en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (Addizionale Comunale)
2.8. Tasa sobre Circulación de Milán

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA