EL REGIMEN JURIDICO DE LA RESTAURACION DEL PATRIMONIO CULTUR

La intervención del Derecho y de los Poderes Públicos en el ámbito de la conservación y promoción del Patrimonio cultural goza de precedentes que se remontan bien atrás en el tiempo. Los orígenes de dicha intervención ?donde la experiencia italiana se presentaría como pionera? y su posterior evolución se irían viendo impulsados por fines y objetivos bien diversos (intereses de los poderes establecidos, el prestigio social de las élites dominantes, etc.). En la actualidad, en el marco de las sociedades democráticas y bajo los planteamientos del Estado de Derecho, no cabe duda de que el valor esencial que fundamenta la existencia de un régimen sectorial específico (y de una Administración competente para la aplicación del mismo) viene representado por la identificación, en dicho Patrimonio, de una importante función social determinada por su valor como referente imprescindible para la identidad cultural de los pueblos. La propia Ley del Patrimonio Histórico Español afirmará en su Preámbulo: «El Patrimonio Histórico Español es una riqueza colectiva que contiene las expresiones más dignas de aprecio en la aportación histórica de los españoles a la cultura universal. Su valor lo proporciona la estima que, como elemento de identidad cultural, merece a la sensibilidad de los ciudadanos, porque los bienes que lo integran se han convertido en patrimoniales debido exclusivamente a la acción social que cumplen, directamente derivada del aprecio con que los mismos ciudadanos los han ido revalorizando». Éste es, pues, un criterio crucial que habrá de presidir tanto el diseño de la normativa como las acciones puntuales llevadas a cabo por los Poderes Públicos para garantizar la correcta conservación de dicho Patrimonio y el acceso de los ciudadanos al mismo.
La práctica de la restauración como técnica de intervención en el Patrimonio Cultural ha ido cobrando, con el paso del tiempo, una mayor importancia y relieve en el marco de la actividad de conservación del Patrimonio cultural. Su constante evolución y perfeccionamiento a la luz del progreso tecnológico y científico han ido ampliando sus márgenes de actuación y los objetivos que de la misma resultan esperables en la recuperación y conservación de los bienes culturales que integran el Patrimonio. Paralelamente, la disciplina de esta modalidad de intervención se ha hecho cada vez más compleja, tecnificada y multidisciplinar y, al mismo tiempo, la espectacularidad e impacto de sus efectos y resultados (frecuentemente objeto de polémica) así como sus sustanciosos costes (dada la complejidad que la misma reviste) han contribuido a construir, alrededor de su práctica, un lucrativo negocio económico del que no pocos sacan partido. Junto a todo ello, no cabe duda de que la restauración se ha convertido en una actividad imprescindible para la conservación efectiva del Patrimonio cultural y de sus múltiples valores, una conservación que es reclamada por los propios ciudadanos ?quienes desean la pervivencia de sus monumentos y su goce y disfrute en las mejores condiciones posibles? y promovida, en el marco del Estado del bienestar, por los poderes públicos (cada vez más preocupados, a su vez, por ofrecer más cultura a los ciudadanos, cobrando conciencia de la trascendencia que adquiere esta concreta tarea con respecto al objetivo general de lograr mayores cotas de desarrollo del bienestar y de la calidad de vida de los ciudadanos).
Este creciente protagonismo de la actividad de restauración en el panorama de la conservación del Patrimonio cultural ha motivado que el Derecho sectorial que se ocupa de la protección, conservación y promoción de éste último no haya podido prescindir de prestar atención al fenómeno.
Desde mediados del siglo pasado, ordenamientos nacionales tradicionalmente destacados por su preocupación por este sector ?como es el caso, precisamente, de los ordenamientos italiano y español?, haciéndose eco de una creciente sensibilidad hacia la preservación del Patrimonio cultural ?proyectada incluso a escala internacional, tras los nefastos efectos que las dos Guerras Mundiales arrojaron sobre la integridad de los Patrimonios culturales de buena parte de las naciones en ellas implicadas?, han venido desarrollando numerosas acciones, tanto en el plano normativo como en el de la propia intervención material, directamente relacionadas con la actividad de restauración.
Pero, hasta hace poco, la legislación relativa a la restauración y al resto de modalidades de intervención en los monumentos no parecía ir más allá de la fijación de unos criterios indicativos básicos cuyo cumplimiento efectivo quedaba sujeto, en buena medida, a la discrecionalidad de las propias instituciones competentes en el sector. Ha sido tan sólo recientemente, en el último estadio de aquella creciente preocupación pública por el mundo de la cultura gestada en el marco del Estado del bienestar, cuando se han intensificado el alcance, el rigor y la aplicación efectiva (en algunos casos incluso en contra de la interpretación y ejecución operadas por la propia Administración competente) de los contenidos de dicha normativa, tratando de dar, además, una respuesta integral a buena parte de las problemáticas que rodean a la práctica de la restauración, las cuales, dada la complejidad técnica de la disciplina y la multiplicidad de valores implicados en las misma, trascienden en mucho lo meramente conservativo.
Esta tendencia ha llevado a superar, en el caso italiano, una normativa administrativa limitada esencialmente por su carácter ad intra (básicamente, la circular ministerial 116/1972, que contiene los criterios de restauración orientativos dirigidos por el Ministerio a las Superintendencias competentes en el sector). Así, hallaremos un punto de partida en la inclusión ?por vez primera en el marco de las legislaciones nacionales? de un concepto jurídico específico para la intervención de restauración en la reforma operada a través de la aprobación del Texto Único de Bienes Culturales y Ambientales (Decreto legislativo 490/1998, de 29 de octubre), en cuyo artículo 34 se establece que «por restauración se entiende la intervención directa sobre el bien dirigida a mantener su integridad material y a asegurar la conservación y la protección de sus valores culturales. En el caso de los bienes inmuebles situados en las zonas sometidas a riesgo sísmico según la normativa vigente la restauración comprende la intervención de mejora estructural». Pero las iniciativas legislativas no se detendrían en lo meramente conceptual. El legislador italiano percibirá también la necesidad de tomar buena nota de la especialidad que reviste la intervención restauradora en relación con otros sectores de la intervención administrativa, proyectándola en su regulación y otorgándole un tratamiento específico, tal y como sucederá, entre otros ámbitos, en la normativa aplicable a los contratos de obra pública consistentes en la restauración de bienes culturales (un proceso que partirá de la célebre ley Merloni ter, ley 415/1998 de 18 de noviembre, y su Decreto de desarrollo, d.P.R. 554/1999 de 21 de diciembre, y que encuentra su último paso en el Decreto legislativo 30/2004, de 22 de enero, relativo a las «Modificaciones a la disciplina de los contratos de obras públicas concernientes a los bienes culturales»), en la referida a los perfiles de competencia y cualificación profesional que han de reunir los técnicos y profesionales de la restauración (disciplina contemplada en los sucesivos Decretos ministeriales 294/2000, de 3 de agosto y 420/2001, de 24 de octubre) o en la que regula la enseñanza y las posibles trayectorias de formación profesional que llevan a la obtención del título académico habilitante para el ejercicio de la actividad, así como los centros competentes para impartir la docencia correspondiente (cuyas líneas básicas han sido incorporadas al contenido que el nuevo Código de Bienes Culturales y del Paisaje ?Decreto legislativo 420/2004? dispone en la parte final de su art. 29, en el que queda ahora regulada la actividad de restauración).
En el caso español, la evolución experimentada por el Derecho autonómico desde los años noventa dará lugar a la aprobación, dentro de normas con rango de Ley, de nuevos catálogos de criterios de conservación que superarán ampliamente los escuetos contenidos que con respecto a la restauración se ofrecían en el art. 39 de la LPHE de 1985. Esta nueva preocupación por la cuestión, llevará a una de estas Leyes autonómicas, la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias, a incluir, del mismo modo que hiciera el Texto Único italiano de 1998, una definición concreta de la actividad de restauración: dispondrá la aludida ley en su art. 46 que «Son intervenciones de restauración aquellas que pretenden, mediante una reparación o reposición de elementos estructurales o accesorios del edificio, restituir sus condiciones originales, sin incluir aportaciones que deterioren los valores que motivaron su catalogación». Pero, sin lugar a dudas, el hito más destacable de esta creciente preocupación pública por la práctica restauradora puede identificarse en la resolución judicial del caso relativo a la intervención practicada, a comienzos de los 90, en las ruinas del Teatro romano de la ciudad de Sagunto, que daría lugar a la sentencia de la Sala de lo Contencioso del TSJ de Valencia de 30 de abril de 1993 y, años más tarde, a la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2000. Dichos pronunciamientos, que en su día declararan la ilegalidad de una «restauración» que dio lugar a un teatro de nueva factura construido sobre las ruinas de un bien cultural, parecen, en definitiva, haber terminado por arrastrar a una disciplina técnica como la restauración del Patrimonio Cultural hacia el mundo del Derecho: más allá de lo meramente normativo, viene a disponerse un escenario relativamente inédito, como es el judicial, para un debate que, hasta el momento, poco había trascendido de la propia esfera interna de la Administración competente ?protegida por el halo de la discrecionalidad técnica? o de la discusión en foros de opinión especializados o en los medios de comunicación.
Esta evolución de la regulación establecida en los ordenamientos aquí estudiados constituye, tal y como afirmábamos, un fiel reflejo de la trascendencia cobrada por el fenómeno de la intervención restauradora en el marco de la protección, conservación y promoción del Patrimonio cultural. Conviene constatar que, a pesar de las líneas de regulación y de intervención efectiva que se han abierto en los últimos años, este sector se encuentra aún en evolución, quedando ?como quedan? cuestiones problemáticas aún por afrontar y resolver, como, por ejemplo, la necesaria adaptación de la normativa a la singularidad que presenta la actividad de restauración en cada una de las tipologías de bien cultural (más aún ante el actual fenómeno de expansión del concepto de bien cultural) o, en un sentido más amplio, la necesidad de dar respuesta en toda intervención a los múltiples fines que se proponen desde la regulación del Patrimonio cultural: ¿cómo compatibilizar la correcta conservación de los bienes culturales con el aprovechamiento de sus usos potenciales y su efectivo goce y disfrute por los ciudadanos (fin que, por otra parte, confiere su sentido último a toda acción protectiva)? Este dilema, no lejano al complejo deslinde que el ordenamiento italiano plantea entre los fines de «tutela» y «valorización» del Patrimonio cultural, ha de encontrar una respuesta equilibrada y satisfactoria en toda intervención proyectada sobre los bienes que lo integran.
Ingentes y de muy compleja armonización resultan los valores que encierra el Patrimonio cultural. El mismo es nexo referencial de la identidad histórica y cultural de los pueblos y, bajo tal condición, se dispone el régimen de su protección. Pero conviene no olvidar que dicho Patrimonio (particularmente el inmueble) constituye un elemento muchas veces inescindible de la vida urbana cotidiana (que también presenta y reclama sus propios fines y valores: salubridad, eficiencia, comodidad), un elemento que al mismo tiempo constituye un recurso económico a explotar (de cuyo aprovechamiento, en ocasiones, puede depender en buena parte el sustento de los ciudadanos de poblaciones enteras) y, que duda cabe, un valioso instrumento educativo (en cuanto testimonio histórico, fuente de inspiración y sensibilización en lo artístico y lo estético), integrante también de la oferta de ocio cultural que nos propone nuestra sociedad del bienestar. El conjunto de estos y otros valores es precisamente el fundamento que ha venido estimulando la intervención del Derecho para regular las acciones y usos que tienen lugar sobre el Patrimonio cultural, al mismo tiempo que constituye la razón de la complejidad de la misma: los movimientos operados y los pasos a dar en este sentido, habrán de encontrar los espacios necesarios en los que deberán hallar cabida, en la medida de lo posible, todos los valores y no sólo el puramente conservativo. De alguna manera, las acciones acometidas sobre los bienes integrantes del Patrimonio cultural ?entre ellas, la restauración? no podrán permanecer completamente ajenas a esta particularidad, tanto en su regulación como en su efectiva puesta en práctica controlada por los diversos Poderes públicos.
El proyecto que se presenta en este volumen nace del deseo de aunar en una obra el estudio comparado de algunas de estas cuestiones a la luz de los contenidos de dos ordenamientos jurídicos que han prestado especial atención al fenómeno de la restauración, como es el caso de los ordenamientos español e italiano, construidos en respuesta a una realidad común: la de un profuso Patrimonio cultural cuya protección, conservación y gestión implica notables complicaciones.
Estimulado por la iniciativa conjunta del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada, por la parte española, y de la Scuola di Specializzazione in Studi sulla Pubblica Amministrazione de la Università degli Studi di Bologna por la italiana (particularmente en el seno del grupo de trabajo estructurado en torno a cátedra del Profesor Marco CAMMELLI, Ordinario de Derecho Administrativo de la citada Universidad), el presente estudio se encuadra en una línea de trabajo llamada a prolongar su acción en el tiempo dentro del sector de la intervención administrativa en la conservación y gestión del Patrimonio cultural. El mismo atesora también la virtud y la ventaja de contar con la colaboración de expertos provenientes de otras universidades italianas, como es el caso de las de Venecia, Lecce, Palermo y Trento.
Desde el convencimiento del valor e interés que comporta de por sí el estudio de este sector (el del Patrimonio cultural) y su régimen jurídico, de indudable trascendencia económica y social en todo el arco mediterráneo, así como de la conveniencia y oportunidad del intercambio de experiencias que genera el trabajo conjunto entre estudiosos provenientes de diversas realidades nacionales, en las páginas que siguen se ofrece a la comunidad investigadora el resultado del trabajo desarrollado por este conjunto de expertos.

Dr. D. Rafael BARRANCO VELA
Catedrático EU de Derecho Administrativo
Universidad de Granada

Dr. D. Leonardo J. SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ
Prof. Ayudante Doctor de Derecho Administrativo
Universidad de Granada

ABREVIATURAS EMPLEADAS

PRESENTACIÓN

PARTE INTRODUCTORIA

Presentación de los trabajos
Filippo SALVIA

El Régimen jurídico de la restauración en el marco del Derecho a la cultura
Rafael BARRANCO VELA

La restauración de los bienes culturales en la legislación italiana reciente
Gabriella DI GIORGI CEZZI

ESTUDIOS POR SECTORES

I.
La Distribución de Competencias en Materia de Restauración
de Bienes Culturales

El reparto de competencias en la restauración del Patrimonio Histórico
Leonor MORAL SORIANO & Leonardo J. SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ

Potestad legislativa estatal y regional y disciplina de la restauración tras la reforma del Título V de la Constitución Italiana
Claudia TUBERTINI

II.
Obras Públicas y Restauración de Bienes Culturales

La restauración en el sector de las obras públicas: las carencias del sistema vigente
M.ª Asunción TORRES LÓPEZ

La realización de las obras de restauración de bienes culturales en el Decreto legislativo n. 30 de 22 de enero de 2004: alguna novedad y muchas confirmaciones
Carmen VITALE

III.
Control de la Intervención Administrativa
en la Restauración de Bienes Culturales

Los criterios metodológicos de la restauración y su trascendencia en la intervención administrativa sobre el Patrimonio cultural: los casos español e italiano
Leonardo J. SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ

IV.
La Intervención del Sector Privado en la Restauración de Bienes Culturales

Patrocinio y mecenazgo: del derecho privado al derecho público
Miguel Ángel RECUERDA GIRELA

Esponsorización e intervenciones de restauración en los bienes culturales
Giuseppe PIPERATA

V.
Los Profesionales de la Restauración en la regulación
del Patrimonio cultural

Los profesionales de la restauración en la legislación estatal y autonómica del Patrimonio Histórico
Leonardo J. SÁNCHEZ-MESA MARTÍNEZ

La formación de los profesionales de la restauración entre la reforma constitucional y el nuevo código de los bienes culturales y del paisaje
Fulvio CORTESE

SELECCIÓN DE BIBLIOGRAFÍA