EL PRINCIPIO DE COOPERACION EN EL ESTADO AUTONOMICO

La primera edición de este libro vio la luz en 1998, cuando culminaba el proceso de homogeneización de las Comunidades Autónomas españolas. La nueva situación establecía una igualdad básica entre ellas, definiendo así una organización que buena parte de la doctrina consideró federal. Ello parecía obligar a desarrollar un sistema de cooperación digno de ese nombre, que superara las limitaciones de un modelo basado en unas Conferencias Sectoriales de funcionamiento desigual e insuficiente. Así se impulsaron, gracias en buena medida a libros como el de Javier Tajadura, medidas que con dificultades y con resultados perfectibles, posibilitaron un mejor funcionamiento de la cooperación.
Diez años después de la segunda edición, hay que agradecer al autor la reelaboración que ahora se publica. La situación ha cambiado en las dos últimas legislaturas con la puesta en marcha de escenarios que venían siendo reclamadas por muy amplios sectores de la doctrina, como la Conferencia de Presidentes. Su actuación está lejos de haber satisfecho las expectativas puestas en ella, pero es un importante paso hacia delante. Igualmente se ha perfilado la participación comunitaria en los asuntos europeos, y la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas ha adquirido nueva relevancia.
Más novedosas y sugerentes han sido las iniciativas de colaboración horizontal adoptadas a iniciativa de las Comunidades con nuevos Estatutos. Apoyadas en esta frágil legitimación han puesto en marcha convenios para homogeneizar determinadas políticas, al tiempo que han abierto sus reuniones a Comunidades que han iniciado el proceso de reforma estatutaria e incluso a otras, como el País Vasco, que no lo han hecho. Tras el séptimo «Encuentro entre Comunidades Autónomas para el Desarrollo de los Estatutos de Autonomía», celebrado en Logroño en julio de 2010, el foro acoge a trece de las diecisiete Comunidades. Es la primera vez que se ponen en marcha unas Conferencias horizontales que previsiblemente integrarán a todas. Su existencia demuestra que las cosas están cambiando.
También está cambiando la percepción del sistema en su conjunto. Recientes trabajos basados en el análisis de la práctica cooperativa española, han llegado a conclusiones menos pesimistas (o incluso relativamente optimistas) sobre las relaciones interadministrativas en España, cuyo funcionamiento no difiere tanto del de los países federales de nuestro entorno.
La reciente puesta en marcha de una nueva generación de Estatutos ha supuesto la regulación estatutaria de muy diversas vías de relaciones intergubernamentales, horizontales y verticales, bilaterales y multilaterales y, como acabamos de señalar, ha impulsado el desarrollo de relaciones multilaterales horizontales hasta ahora inéditas. Es pronto para saber hasta qué punto la nueva situación implicará el subrayado de la bilateralidad entre las Comunidades y el Estado, hasta qué punto las diferencias estatutarias supondrán un incremento de las asimetrías y en qué medida, de producirse esto, la lógica diferencial afectará al funcionamiento del conjunto.
Sea cual sea el camino, será necesario que adquiera nuevo impulso la lógica cooperativa, porque es una exigencia derivada del constitucionalismo del Estado social y democrático de Derecho. Lo es desde la perspectiva de los grandes principios, desde luego del de la solidaridad, y de aquellos que rigen el funcionamiento de las administraciones públicas, empezando por el de eficacia.
Por eso sigue siendo conveniente mejorar la cooperación. Como ha indicado Jordi Sevilla, España es hoy un estado incompleto desde un punto de vista institucional, porque tiene una estructura a medio construir. El problema, añade, no tiene que ver con si España está muy unida o poco, sino si está bien unida. Es una cuestión de calidad, no de cantidad.

Prólogo
Nota a la tercera edición

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO PRIMERO
LOS PRINCIPIOS DE SOLIDARIDAD Y COOPERACIÓN EN EL ESTADO AUTONÓMICO

1. EL FEDERALISMO COOPERATIVO
2. EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD
2.1. La Solidaridad en el Derecho Público
2.2. La deficiente regulación del principio de solidaridad en la Constitución española de 1978
3. LA DISTINTAS FACETAS O DIMENSIONES CONSTITUCIONALES DE LA SOLIDARIDAD
3.1. La dimensión política de la solidaridad: la solidaridad (como hecho) y el Pacto Social
3.2. La dimensión jurídica de la solidaridad: la solidaridad como deber
3.3. La dimensión socio-económica de la solidaridad: la solidaridad como principio competencial
3.4. La relación entre los principios de autonomía y solidaridad
4. LA DOBLE DIMENSIÓN DEL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN EN EL ESTADO AUTONÓMICO
4.1. El deber general de colaboración
4.2. El ejercicio mancomunado de las competencias
5. LOS PRESUPUESTOS DE LA COOPERACIÓN
6. EL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN COMO GARANTÍA DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA

CAPÍTULO SEGUNDO
LA COOPERACIÓN HORIZONTAL

1. EL FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA COOPERACIÓN HORIZONTAL: EL ART. 145 CE
1.1. La elaboración del artículo 145 CE
1.2. El apartado primero: la prohibición de federación
1.3. El apartado segundo: convenios y acuerdos de cooperación
2. EL DESARROLLO ESTATUTARIO INICIAL DEL ARTÍCULO 145 CE
2.1. Significado y alcance de «gestión y prestación de servicios propios»
2.2. La delimitación del concepto de «comunicación»
2.3. La aprobación de los convenios y acuerdos de cooperación
2.4. La eficacia jurídica de los convenios y acuerdos
3. LA COOPERACIÓN HORIZONTAL EN LOS NUEVOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
4. LA NECESARIA REFORMA DE LA COOPERACIÓN HORIZONTAL EN EL BLOQUE DE LA CONSTITUCIONALIDAD

CAPÍTULO TERCERO
LA COOPERACIÓN VERTICAL

1. LOS ACUERDOS AUTONÓMICOS DE 28 DE FEBRERO DE 1992 Y EL DESARROLLO DEL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN
2. LAS CONFERENCIAS SECTORIALES
2.1. El marco normativo de las Conferencias Sectoriales
2.2. Concepto, tipos y características de las Conferencias Sectoriales
2.3. Creación y régimen jurídico de las Conferencias Sectoriales
2.4. La composición de las Conferencias Sectoriales
2.5. Las funciones de las Conferencias Sectoriales
2.6. La regulación del funcionamiento de la Conferencia: la presidencia, las convocatorias y la forma de adopción de acuerdos
3. LOS CONVENIOS DE COLABORACIÓN ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
3.1. Concepto, límites y efectos de los convenios de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas
3.2. La formalización externa de los convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas
3.3. El control del cumplimiento de los convenios
3.4. Clasificación de los convenios
3.5. El papel de los convenios en la praxis cooperativa autonómica
4. LOS CONSORCIOS ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
5. LA CONFERENCIA DE PRESIDENTES
5.1. La Conferencia de Presidentes en el contexto de la reforma de la organización territorial del Estado
5.2. Rasgos definitorios de la Conferencia de Presidentes
5.3. La necesaria doble configuración (horizontal y vertical) de la Conferencia de Presidentes
5.4. Las diferentes alternativas jurídicas para el establecimiento de las Conferencias de Presidentes
5.5. La composición de la Conferencia de Presidentes
5.6. La regulación del funcionamiento de la Conferencia: la presidencia, las convocatorias y la forma de adopción de acuerdos
6. LAS RELACIONES DE LAS CONFERENCIAS DE PRESIDENTES CON LAS CONFERENCIAS SECTORIALES Y CON EL SENADO
6.1. Las Conferencias de Presidentes y las Conferencias Sectoriales
6.2. La Conferencia de Presidente y el Senado
6.3. La Conferencia de Presidentes y el futuro del Estado Autonómico

CAPÍTULO CUARTO
LA REFORMA CONSTITUCIONAL NECESARIA PARA LA CONSOLIDACIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO ESPAÑOL COMO ESTADO FEDERAL COOPERATIVO

1. PRINCIPIO DISPOSITIVO Y FEDERALISMO
2. LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL MAPA AUTONÓMICO
3. LAS REFORMAS NECESARIAS: IGUALDAD, SOLIDARIDAD Y COOPERACIÓN
3.1. El desarrollo del principio de igualdad: la determinación del orden competencial y el principio de igualdad federal
3.2. El desarrollo del principio de solidaridad: la constitucionalización del sistema de financiación autonómica
3.3. El desarrollo del principio de cooperación
4. EL INFORME DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE LA REFORMA CONSTITUCIONAL
5. REFLEXIÓN FINAL

BIBLIOGRAFÍA
ANEXOS